Bevölkerungsräte werden in der Schweiz immer häufiger diskutiert und erprobt. Doch sobald aus einzelnen Experimenten eine wiederkehrende und politisch institutionalisierte Praxis werden soll, stellt sich eine zentrale Frage: Wie lassen sich ausgeloste Bevölkerungsräte in unsere bestehende Demokratie einfügen, ohne Parlament, Regierung oder direkte Demokratie zu konkurrenzieren?
Ein neues Rechtsgutachten des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA) im Auftrag der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG) gemeinsam mit Partnerorganisationen untersucht diese Frage erstmals vertieft am Beispiel des Kantons Basel-Stadt. Die wichtigste Erkenntnis: Die institutionelle Einbettung eines Bevölkerungsrats auf kantonaler Ebene ist rechtlich zulässig – entscheidend sind aber seine konkrete Ausgestaltung, seine Kompetenzen und seine Anbindung an die bestehenden politischen Institutionen.
Das Gutachten entstand während einer gemeinsamen Konzeptphase der SGG, in Zusammenarbeit und mit finanzieller Unterstützung der Stiftung Mercator Schweiz und in Partnerschaft mit der Stiftung für direkte Demokratie. Ausgangspunkt war eine praktische Frage: Welche rechtlichen Möglichkeiten gibt es, einen Bevölkerungsrat im Kanton Basel-Stadt nicht nur einmalig durchzuführen, sondern wiederholt und mit einem klaren politischen Anschluss zu erproben? Und: Welche Schlüsse lässt dies für allfällige weitere Pilot-Kantone zu?
Das Team um Prof. Andreas Glaser untersuchte dafür sowohl die bundesrechtlichen Grenzen als auch mögliche Anknüpfungspunkte im baselstädtischen Recht. Das Gutachten entwickelt bewusst kein fertiges Modell für den Kanton Basel-Stadt, sondern steckt den rechtlichen Möglichkeitsraum ab, innerhalb dessen Politik und Gesellschaft unterschiedliche Modelle entwickeln können (Glaser et al. 2026, S. 1f.).
Eine schöne Verbindung zur bisherigen Arbeit der SGG gibt es personell: Konstanze Mohr, die beim Gutachten als Mitautorin ist, war zuvor selbst Mitglied des Zukunftsrats U24, einem Jugend-Bevölkerungsratsprojekt, das von der SGG mitinitiiert wurde. Wenige Jahre später arbeitet sie nun während ihres Jus-Studiums an der rechtlichen Frage mit, wie solche neuen demokratischen Formate künftig institutionell verankert werden könnten.
Auf Bundesebene ist die zentrale Botschaft des Gutachtens ermutigend: Ein ausgeloster Bevölkerungsrat ist grundsätzlich mit der Schweizer Bundesverfassung vereinbar.
Das Losverfahren selbst verstösst nicht gegen die Rechtsgleichheit. Entscheidend ist, dass beim Zugang zum Auswahlpool faire und sachlich begründete Auswahlchancen bestehen. Wird mit Quoten oder Gewichtungen gearbeitet, braucht es dafür entsprechend nachvollziehbare Gründe (Glaser et al. 2026, S. 7ff.). Auch Menschen ohne Schweizer Pass oder Minderjährige können grundsätzlich einbezogen werden – insbesondere dann, wenn ein Bevölkerungsrat konsultativ arbeitet und keine verbindlichen politischen Entscheide fällt. Gerade für ein Format, das Perspektiven sichtbar machen soll, die im bestehenden politischen System teilweise unterrepräsentiert sind, ist dies eine wichtige Erkenntnis (Glaser et al. 2026, S. 11ff.).
Gleichzeitig zieht das Bundesrecht eine klare Grenze: Ein ausgelostes Gremium darf nicht an die Stelle eines gewählten Parlaments treten oder dessen gesetzgeberische Kernkompetenzen übernehmen. Beratende, deliberative oder vorbereitende Funktionen sind hingegen grundsätzlich möglich (Glaser et al. 2026, S. 4f. , 17). Das Gutachten bringt damit einen wichtigen Punkt auf den Tisch: Bevölkerungsräte können die repräsentative und direkte Demokratie ergänzen – gerade weil sie diese nicht ersetzen.
Wie stark ein Bevölkerungsrat politisch wirkt, ist dann vor allem eine Frage seiner konkreten institutionellen Einbettung. Im Kanton Basel-Stadt gibt es dafür unterschiedliche Anknüpfungspunkte: etwa Vernehmlassungen, das Petitionsrecht oder die Mitwirkung der Quartierbevölkerung. Eine stärkere politische Rückbindung wäre beispielsweise über ein Anzugs- oder sogar Motionsrecht gegenüber dem Kantonalen Parlament denkbar (Glaser et al. 2026, S. 20ff.).
Nicht per se die Einsetzung eines Bevölkerungsrats entscheidet über seine politische Wirkung, sondern die Definition, was mit seinen Ergebnissen geschehen soll. Werden Empfehlungen lediglich veröffentlicht? Muss die Politik darauf antworten? Werden sie parlamentarisch behandelt? Je verbindlicher diese Rückbindung ausgestaltet wird, desto höher werden auch die rechtlichen Anforderungen.
Relevant für die kommenden Jahre ist eine weitere Erkenntnis des Gutachtens: Für einen Bevölkerungsrat mit begrenzten Kompetenzen ist eine Änderung der Kantonsverfassung nicht zwingend notwendig. Eine gesetzliche Grundlage kann ausreichen (Glaser et al. 2026, S. 27–28). Für eine dauerhafte Institutionalisierung beurteilt das Gutachten eine Verankerung der Grundzüge in der Kantonsverfassung dennoch als sinnvoll. Sie wäre systematisch konsequent und würde dem Instrument zusätzliche demokratische Legitimation und Stabilität verleihen (Glaser et al. 2026, S. 27f.).
Damit öffnet sich ein pragmatischer Weg zwischen einem unverbindlichen Einzelprojekt und einer sofortigen Verfassungsänderung: eine gesetzlich abgesicherte Pilotserie. Das Gutachten hält ausdrücklich fest, dass eine befristete gesetzliche Pilotklausel ermöglichen könnte, Bevölkerungsräte über mehrere Jahre wiederholt durchzuführen, zu evaluieren und weiterzuentwickeln. Erst danach müsste entschieden werden, ob das Instrument dauerhaft verankert werden soll (Glaser et al. 2026, S. 29). Es ist zudem möglich, dass in gewissen Kantonen bereits heute eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorhanden ist.
Denn heute müssen wir noch nicht abschliessend wissen, ob Bevölkerungsräte einmal dauerhaft Teil einer Kantonsverfassung sein sollen. Wir können zunächst unter klaren rechtlichen und politischen Bedingungen Erfahrungen sammeln und danach auf einer wesentlich besseren Grundlage diskutieren, welchen Platz ein solches Instrument in unserer Demokratie haben könnte.
Das Gutachten konzentriert sich auf Basel-Stadt, doch ein wichtiger Teil seiner Erkenntnisse reicht darüber hinaus. Die bundesrechtlichen Leitplanken – etwa Rechtsgleichheit, Gewaltenteilung und Schutz der politischen Rechte – gelten für alle Kantone. Die konkrete institutionelle Lösung muss hingegen jeweils an die eigene kantonale Rechtsordnung angepasst werden. Das Gutachten ist damit ein wichtiger Orientierungsrahmen (Glaser et al. 2026, S. 30f.).
Gerade international ist der Schweizer Kontext interessant. In vielen Ländern verschiebt sich die Debatte derzeit von einzelnen Bürgerräten hin zur Frage, wie solche Verfahren dauerhaft mit politischen Institutionen verbunden werden können. In Deutschland wird beispielsweise über parlamentarische Befassungspflichten, Rahmengesetze und andere Formen der Verstetigung diskutiert (Petersen 2025). Die Schweiz bringt in diese Debatte eine besondere Ausgangslage ein: Hier treffen repräsentative Demokratie, direkte Demokratie und potenziell deliberative Demokratie unmittelbar aufeinander. Ein Bevölkerungsrat muss sich deshalb nicht nur zum Parlament verhalten, sondern auch zu Initiativen, Referenden und Volksabstimmungen.
Das macht den Schweizer Fall besonders anspruchsvoll – aber auch besonders spannend. Das Gutachten zeigt, dass selbst in einer Demokratie mit sehr starken direktdemokratischen Institutionen zusätzlicher Raum für deliberative Verfahren bestehen kann. Entscheidend ist, diesen Raum so zu gestalten, dass neue Formen nicht in Konkurrenz zu bestehenden Institutionen treten, sondern diese sinnvoll ergänzen.
Für uns ist die Veröffentlichung des Gutachtens deshalb nicht das Ende einer Konzeptphase, sondern eine Grundlage für die nächsten Schritte. SGG und Stiftung Mercator Schweiz wollen die Frage der institutionellen Einbettung von Bevölkerungsräten gemeinsam weiterverfolgen. Derzeit arbeiten wir an einem mehrjährigen Vorhaben, das an den Erkenntnissen der Konzeptphase anknüpft. Dazu werden wir 2027 mehr bekannt geben.
Was bereits heute schon klar ist: Politische Innovation braucht lokale Verantwortung. Zivilgesellschaftliche Akteur:innen vor Ort können Beziehungen aufbauen, politische Gespräche führen, Vertrauen schaffen und gemeinsam mit Politik und Verwaltung einen tragfähigen Weg entwickeln. Ein konkretes Beispiel dafür ist der neu gegründete Verein Bevölkerungsrat Basel, der aus der bisherigen gemeinsamen Aufbauarbeit hervorgegangen ist. Nach einem öffentlichen Kick-off im Juni 2026 wurde inzwischen eine eigenständige lokale Trägerschaft gegründet. Ihr Ziel ist es, die Grundlagen dafür zu schaffen, Bevölkerungsräte im Basler Kontext mehrfach erproben zu können – und erst danach fundiert darüber zu diskutieren, ob eine dauerhafte Ergänzung der kantonalen Demokratie sinnvoll wäre und wie sie aussehen könnte.
Gerade deshalb endet die Bedeutung des Gutachtens aber nicht in Basel. Es liefert wichtige Orientierung für alle Akteur:innen, die sich mit der nächsten Generation von Bevölkerungsräten beschäftigen: Wie werden sie politisch legitimiert? Wie werden ihre Ergebnisse behandelt? Wie können sie rechtlich sauber und sinnvoll erprobt werden? Und wie lässt sich aus einzelnen Experimenten gemeinsames Lernen entwickeln? Die rechtlichen Spielräume sind nun deutlich klarer. Nun geht es darum, diese Spielräume sorgfältig zu nutzen, unterschiedliche Modelle zu erproben und gemeinsam herauszufinden, welchen Beitrag Bevölkerungsräte langfristig zu einer lebendigen Schweizer Demokratie leisten können.
Glaser, Andreas / Lehmann, Lara / Mohr, Konstanze / Gubler, Valérie (2026): Rechtliche Rahmenbedingungen für die institutionelle Einbettung eines Bevölkerungsrates im Kanton Basel-Stadt. Zentrum für Demokratie Aarau, im Auftrag der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft, der Stiftung Mercator und der Stiftung für direkte Demokratie.
Petersen, Felix (2025): Die Verstetigung von Bürgerräten in Deutschland. Verfassungsblog, 12. Mai 2025.
---
Foto von Eryk Piotr Munk via Unsplash
.jpg)
.jpeg)
